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Ce document : 2003 IIJCan 36209 (QC C.A.) Référence : General Motors du Canada Ltée c. Bousquet, 2003 IIJCan 36209
(QC C.A.) Citations parallèles : [2003] R.J.Q. 3075 Date : 2003-11-18 Dossier : 500-09-011285-012;700-05-009166-004 |
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[Suivi]
[Décisions
et législation citées] |
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COUR D’APPEL |
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CANADA |
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PROVINCE DE QUÉBEC |
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GREFFE DE
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N° : |
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(700-05-009166-004) |
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DATE : |
18 NOVEMBRE 2003 |
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GENERAL MOTORS DU CANADA LIMITÉE |
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APPELANTE/Mise en cause |
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c. |
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ANDRÉ BOUSQUET DANIEL DOWNING PETER COLIN ALMOND |
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INTIMÉS/Requérants |
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COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES |
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MISE EN CAUSE/Intimée |
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COMMISSION DE LA SANTÉ ET DE LA SÉCURITÉ DU TRAVAIL |
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MISE EN CAUSE/Mise en cause |
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ARRÊT |
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[1] La Cour; -Statuant sur le pourvoi de l'appelante contre un jugement de la Cour supérieure, district de Terrebonne, rendu le 29 juin 2001 (l'honorable Allan R. Hilton), qui a accueilli une requête en révision judiciaire et cassé une décision majoritaire de la Commission des lésions professionnelle;
[2] Après avoir étudié le dossier, entendu les parties et délibéré;
[3] Pour les motifs du juge Dalphond joints au présent arrêt, auxquels souscrivent les juges Baudouin et Morissette :
[4] ACCUEILLE l'appel avec dépens;
[5] INFIRME le jugement de la Cour supérieure et REJETTE avec dépens la requête en révision judiciaire.
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JEAN-LOUIS BAUDOUIN J.C.A. |
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PIERRE J. DALPHOND J.C.A. |
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YVES-MARIE MORISSETTE J.C.A. |
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Me André Leduc |
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Avocat de l'APPELANTE |
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Me Laurent Roy |
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Trudel, Nadeau |
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Avocat des INTIMÉS |
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Me Luc Côté (absent) |
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Levasseur Verge |
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Avocat de la MISE EN CAUSE Commission des lésions professionnelles |
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Me Benoit Boucher |
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Panneton, Lessard |
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Avocat de la MISE EN CAUSE Commission de la santé et de la sécurité du travail |
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Date d’audience : |
1er octobre 2003 |
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MOTIFS DU JUGE DALPHOND |
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[6] L'interprétation donnée par la majorité de la Commission des lésions professionnelles (CLP) de l'art. 341 de la Loi sur les accidents du travail et maladies professionnelles, L.R.Q. c. A-3.001 (LATMP) concernant la prescription applicable à la réclamation par la CSST de prestations reçues sans droit par un travailleur pouvait-elle être cassée par la Cour supérieure dans le cadre d'une révision judiciaire ?
LES FAITS
[7] L'appelante exploitait jusqu'à récemment une usine d'assemblage de voitures à Ste-Thérèse où travaillaient plusieurs centaines d'employés. Inévitablement, certains travailleurs étaient victimes d'accidents de travail ou alléguaient l'avoir été. Ils s'adressaient alors à la CSST qui acceptait ou refusait, selon le cas, leur réclamation.
[8] En l'instance, les réclamations de cinq travailleurs ont été acceptées, en partie ou en totalité, par la CSST. Ces décisions, contestées par l'appelante, l'employeur, ont connu leur dénouement final plusieurs années plus tard devant la CLP qui a conclu que les travailleurs n'avaient pas été victimes d'une lésion professionnelle.
[9] Peu après, la CSST a fait parvenir aux cinq travailleurs une mise en demeure leur réclamant l'indemnité de remplacement de revenu prévue à l'art. 60 LATMP, qui leur avait été versée pendant les quatorze premiers jours suivant le début de l'incapacité et, dans certains cas, le remboursement de frais de déplacement engagés pour recevoir des soins ou subir des examens médicaux et des frais d'assistance médicale.
[10] Ces réclamations ont été contestées, en totalité ou en partie, par les travailleurs au motif de prescription. Dans chaque cas, le Bureau de révision paritaire (BRP) a déclaré que la CSST était justifiée de réclamer le remboursement des prestations de remplacement reçues sans droit, car le point de départ de la prescription prévu à l'art. 431 LATMP était la date de la décision finale statuant sur l'absence d'une lésion professionnelle et non celle du versement des prestations. Un appel a été interjeté à la CLP de ces décisions qui ont été réunies pour fin d'audition par une formation composée, exceptionnellement, de trois commissaires permanents assistés de deux membres, l'un désigné par les associations d'employeurs et l'autre, par les associations syndicales.
[11] Par décision rendue le 2 juin 2000, deux des trois commissaires ont conclu que les réclamations n'étaient pas prescrites et ont confirmé les décisions du BRP.
[12] Le cœur du raisonnement des commissaires majoritaires est le suivant :
[114] À cet égard, les parties ont argumenté principalement sur l'expression «paiement de l'indu» (moment du versement ou décision exécutoire ou finale), sur la notion de la «prescription» (application ou non avant la décision exécutoire ou finale), sur la portée d'un jugement déclaratoire et sur la référence au Code civil en ce qui a trait à la «prescription». On aura remarqué que la jurisprudence déposée de la Commission d'appel est partagée sur ces divers points.
[115] L'article 430 de la loi indique expressément qu'un travailleur qui a reçu une prestation à laquelle il n'a pas droit, doit la rembourser à la CSST. Par ailleurs, l'article 60 précise que si le travailleur n'a pas droit à l'indemnité des 14 premiers jours, la CSST doit réclamer le trop-perçu. La loi établit donc des obligations réciproques.
[116] Selon l'article 431 de la loi, la CSST peut recouvrer le montant de la dette dans les trois ans du paiement de l'indu, sauf s'il y a mauvaise foi, ce qui n'est pas le cas ici. Or, tant dans la jurisprudence déposée que dans l'argumentation des parties, cet article semble présenter une difficulté d'interprétation relativement au point de départ de ce délai de trois ans. Pour les travailleurs, ce point de départ est le moment où des prestations ont été versées et seule la mise en demeure de la CSST prévue à l'article 432 peut interrompre la prescription. L'employeur et la CSST considèrent plutôt que le délai de prescription commence à courir à compter de la première décision exécutoire à l'effet qu'un travailleur n'a pas droit à une indemnité déjà versée. Ils précisent qu'on ne peut faire courir un délai de prescription avant que la dette ne soit née.
[…]
[120] La question fondamentale est donc de déterminer si la CSST peut réclamer les prestations versées en trop, plus de trois ans après le versement du montant réclamé, dans certaines circonstances, soit l'absence d'une décision exécutoire ou finale. Le terme «décision exécutoire» réfère aux articles 361 et 362 de la loi en vigueur depuis le 1er novembre 1992 :
361. Une décision de la Commission a effet immédiatement, malgré une demande de révision, sauf s'il s'agit d'une décision qui accorde une indemnité pour dommages corporels ou une indemnité forfaitaire de décès prévue par les article 98 à 100, le deuxième alinéa de l'article 102 et les articles 103 à 108 et 110, auquel cas la décision a effet lorsqu'elle devient finale.
362. Une décision du bureau de révision a effet immédiatement, malgré l'appel, sauf s'il s'agit d'une décision qui porte sur une indemnité pour dommages corporels, une indemnité forfaitaire de décès prévue par les articles 98 à 100, le deuxième alinéa de l'article 102 et les articles 103 à 108 et 110 ou d'une décision qui est rendue en application des chapitres IX ou X, auquel cas la décision a effet lorsqu'elle devient finale.
[121] Contrairement aux anciens articles qui stipulaient qu'une décision qui refusait des prestations, n'avait d'effet que lorsqu'elle était finale, les nouveaux articles 361 et 362 déclarent qu'une décision de la CSST ou d'un Bureau de révision a effet immédiatement malgré une demande de révision ou un appel. Ceci implique que la dette pourrait exister à compter de la date de la décision qui, la première refuse la Réclamation du travail.
[122] Comme dans les affaires Rufiange et Lauzon, la Commission des lésions professionnelles est d'avis qu'il n'est pas nécessaire de s'en référer au Code civil pour interpréter les dispositions des articles 430 et suivants. La notion de prescription est abondamment utilisée. Elle transcende le droit civil et en dépasse le strict cadre. Selon Rufiange, la prescription constitue un mode pour se libérer d'une obligation par l'écoulement d'un laps de temps et est une sanction de la négligence du détenteur d'un droit.
[123] Dès lors, pour qu'il y ait prescription, la dette doit d'abord exister pour qu'elle puisse être effacée par l'écoulement du temps. Pour dire que le délai de prescription commence à courir dès que la prestation est versée, il faut convenir que la dette puisse s'éteindre avant même d'avoir commencé d'exister. Ceci paraît heurter la logique inhérente à cette institution que constitue la prescription. On ne peut non plus dans ce cas parler de la négligence du créancier car celui-ci ne peut agir pour faire valoir un droit qui n'est pas encore né.
[124] Par ailleurs, dans l'affaire Rioux, on souligne que c'est au moment où une décision déclare la déchéance du droit du travailleur qu'il faut se placer pour déterminer si l'indemnité a été reçue avec ou sans droit. On ajoute que selon les principes de droit civil applicables en la matière, une décision finale ou exécutoire refusant des prestations est, d'une part, déclaratoire de droit lorsqu'elle fixe le droit du travailleur à la date de sa réclamation et d'autre part, constitutive de droit dans ses effets lorsqu'elle chiffre les sommes dues par le travailleur et détermine le droit de la Commission de les lui réclamer. La Commission des lésions professionnelles retient cette interprétation et considère en l'occurrence que la dette d'un travailleur n'existe pas avant qu'une décision finale ou exécutoire refusant son droit à des prestations soit rendue et qu'on ne peut parler alors d'effet rétroactif.
[125] La prescription commence donc à courir au moment de la naissance de la dette ou au moment où le paiement devient indu, c'est-à-dire à la suite de la décision exécutoire ou finale qui crée la dette.
[126] Il est vrai que l'expression «paiement de l'indu» peut prêter à interprétation. Le mot «paiement» isolé peut conduire au moment où la prestation a été versée au travailleur. Mais il faut tenir compte de tous les termes «paiement de l'indu» qui paraissent ici indissociables. Tant qu'une décision n'a pas établi qu'il n'y a pas de lésion professionnelle, le travailleur est en droit d'être indemnisé et les montants qu'il reçoit lui sont donc «dus». L'expression «paiement de l'indu» doit être prise dans son entier, même si elle a comme résultat de s'écarter du sens littéral de chacun des termes utilisés individuellement. D'ailleurs, l'utilisation de la méthode strictement littéraire ou grammaticale dans l'interprétation des lois a, depuis plusieurs années, été atténuée par les tribunaux pour faire place à une interprétation visant plutôt la finalité des lois.
Lors d'une décision renversée, le paiement autorisé par une décision initiale n'est pas «indu» au moment où il est versé. Le paiement devient indu lorsqu'il y a création de la dette. Il ne peut donc y avoir de façon simultanée, dans le cas d'une décision renversée, «paiement» et «indu».
[127] Interpréter la loi à l'effet que la prescription débute au moment du versement de l'indemnité, c'est empêcher la CSST de recouvrer un trop-perçu lorsqu'il s'est écoulé plus de trois ans entre le versement et le moment où on a reconnu que les sommes avaient été versées sans droit. Dès lors, la CSST ne peut remplir l'obligation que lui fait la loi avant même que cette obligation ne soit née. Il s'agit là d'un résultat «qui n'est pas en harmonie avec l'économie générale de la loi, avec son objet et avec l'intention du législateur», tel que souligné dans l'affaire Rufiange.
[128] La Commission des lésions professionnelles est donc d'avis que c'est au moment de la première décision exécutoire modifiant les droits du travailleur qu'il faut déterminer si la prestation a été reçue avec ou sans droits. Par ailleurs, la prescription commence à s'appliquer lorsque le paiement devient indu, soit lors de la création de la dette.
[13] Pour sa part, la commissaire minoritaire écrit :
[145] L'employeur soumet que le point de départ de la prescription prévue à l'article 431 de la loi correspond à celui où intervient pour la première fois une décision exécutoire statuant sur le fait qu'un travailleur n'a pas droit à une prestation qui lui a été versée. La CSST partage cet avis de l'employeur.
[146] La soussignée ne partage pas cette opinion. L'obligation qui incombe au travailleur de rembourser le trop-perçu est énoncée à l'article 430 de la loi. Cette obligation ne dépend pas d'une décision de la CSST (du Bureau de révision ou de la Commission d'appel) pour exister. Elle existe dès le paiement de l'indu et c'est le texte même de la loi qui la crée. Tout comme la mauvaise foi existe dès le départ, sans dépendre de la connaissance de son existence par la CSST pour exister, l'indu existe dès qu'un paiement est fait à une personne qui n'y a pas droit, sans dépendre d'une décision de la CSST reconnaissant l'absence de droit du travailleur à un tel paiement.
[…]
[149] La soussignée doit dire toutefois qu'au début de sa réflexion sur la question soumise, l'interprétation de l'employeur lui semblait celle qui devait être retenue.
[…]
[172] La soussignée comprend toutefois que c'est en raison des conséquences de ces dispositions, dans le cas d'une décision de la CSST reconnaissant erronément le droit à l'indemnité, dans un contexte où la célérité projetée des recours a dû céder le pas à la réalité, soit les innombrables demandes impossibles à traiter dans les délais très courts prévus par la loi, que la recherche d'une interprétation de l'expression «paiement de l'indu» a pu voir le jour. Ce n'est en effet que lorsque la CSST rend une décision reconnaissant au travailleur le droit à une indemnité que le délai de trois ans du paiement de l'indu peut poser problème. Dans le cas d'un refus par la CSST, celle-ci peut initier la procédure de recouvrement des prestations, malgré la demande de révision ou l'appel de sa décision sur le bien-fondé, puisque la dette ne sera de toute façon exigible que lorsque sa demande de remboursement de cette dette en sera une finale. La soussignée n'ignore cependant le courant jurisprudentiel fortement majoritaire s'étant prononcé sur la prématurité du recours initié en vertu de l'article 432 en l'absence d'une décision finale sur le droit à l'indemnité, mais elle est d'avis que c'est plutôt la formulation de ces avis, comme si la dette était alors exigible, qui était contraire aux dispositions de la loi et non le fait d'initier ledit recours. Et en outre, si l'on tient compte des autres dispositions de cette section dont celles prévoyant la remise de dette, le problème que pose l'interprétation de l'article 431 de la loi ne vise que le salaire versé à titre d'indemnité en vertu de l'article 60 de la loi.
[173] Or, il faut tout de même s'interroger sur l'intention réelle du législateur de réclamer cette dette constituée par le salaire versé par l'employeur, conformément aux dispositions de l'article 60 de la loi, pendant les 14 jours complets suivant le début de cette incapacité, dans un contexte où la CSST peut faire remise de toute dette en tenant compte de la bonne foi et de la situation financière du débiteur, sauf pour ce salaire ou dans le cas de l'application de l'article 133, (un cas non fréquent puisque la preuve doit établir le paiement de l'indemnité de remplacement du revenu après la date de consolidation de la lésion professionnelle alors que le travailleur avait été informé par son médecin de sa capacité à exercer son travail et qu'il a fait défaut d'en informer son employeur). Dans cette recherche, il ne faut pas ignorer non plus ces dispositions (articles 129, 363 et 366) où le législateur a lui-même prévu que l'indu ne serait pas recouvré, en y excluant toutefois les prestations obtenues par mauvaise foi ou s'il s'agit du salaire versé à titre d'indemnité en vertu de l'article 60. Il s'agit de cas plus fréquents, les cas où c'est le Bureau de révision ou la Commission d'appel qui annule ou réduit le montant d'une indemnité de remplacement du revenu ou d'un indemnité de décès visée dans l'article 101 ou dans le premier alinéa de l'article 102 ou une prestation prévue dans le plan individualisé de réadaptation d'un travailleur.
[174] Si donc, par la volonté du législateur, l'on doit exclure tous ces cas de l'application de l'article 431 de la loi, il ne reste en somme que les exceptions précitées, dont le salaire visé à l'article 60 de la loi. Ce ne serait donc que pour aller récupérer du travailleur le salaire des 14 premiers jours prévu à l'article 60, qu'une interprétation du délai de trois ans du paiement de l'indu, à l'avantage de la CSST seulement, puisque l'employeur a lui-même été remboursé par la CSST, aurait vu le jour. Une telle interprétation semble à la soussignée bien difficile à retenir, dans un contexte d'une loi sociale qui est d'ordre public mais où une convention ou une entente ou un décret qui y donne effet peut prévoir pour un travailleur des dispositions plus avantageuses que celles que la présente loi (article 4) prévoit.
[175] En outre, il semble bien étonnant que le législateur ait voulu d'une part, empêcher le recouvrement des prestations déjà fournies au travailleur lorsque la décision exécutoire, autre que la décision initiale de la CSST, refuse la réclamation du travailleur et du même souffle, ait voulu, par cette exception constituée par le salaire versé au travailleur conformément à l'article 60 de la loi, faire perdurer cette obligation du travailleur pour des années indéterminées, au-delà du délai par ailleurs bien raisonnable de 3 ans du paiement des prestations, soit le délai qu'il a aussi retenu dans les nouvelles dispositions du Code civil en ce qui a trait à l'action en réception de l'indu. Une telle interprétation semble d'ailleurs à la soussignée, contraire à la règle de la stabilité des décisions qui est applicable aux décisions de la CSST et partant à la sécurité juridique des parties concernées par ces décisions.
[176] Pour terminer cette analyse et clore le tout, la soussignée soumet que si on peut interpréter les dispositions de l'article 431 de la loi de façon à faire dire au législateur que «dans les trois ans du paiement de l'indu», il est aussi possible d'interpréter les dispositions des articles 432 et 433 de la loi de façon à soutenir ceci : la CSST n'a jamais été mise dans une situation l'empêchant de recouvrer le trop-perçu du travailleur, y compris le salaire visé à l'article 60 de la loi, en donnant à l'expression «dans les trois ans du paiement de l'indu» son sens littéral, qui en est un logique et cohérent avec toutes les dispositions de la loi. En effet, même lorsque la CSST a initialement accepté la Réclamation du travailleur, dès qu'une contestation de sa décision est déposée par l'employeur, (soit dans les trente jours de sa réception par ce dernier), celle-ci peut dès lors initier le recours prévu à l'article 432 de la loi, sachant que, hormis la mauvaise foi du travailleur, la somme qui pourra être réclamée du travailleur par elle, si les instances supérieures accueillent les prétentions de l'employeur et confirment sa demande de remboursement faite en vertu de l'article 432, ne sera que le salaire versé à titre d'indemnité en vertu de l'article 60 de la loi. C'est ce que le législateur a, en effet, prévu à l'article 363 de cette loi. De plus, l'article 432 permet à la CSST d'aviser le travailleur qu'une telle dette, d'un montant déterminé, sera exigible le jour de la décision finale confirmant cette décision émise en vertu dudit article 432 et s'il ne la conteste pas, à l'expiration du délai de contestation de cette décision, mais alors, elle ne lui sera réclamée que le jour de la décision finale reconnaissant qu'il n'avait pas droit aux prestations prévues par la loi et son obligation de rembourser le trop-perçu à la CSST.
[14] Insatisfaits de cette décision, trois des travailleurs, les intimés, en demandent la cassation par voie de révision judiciaire en Cour supérieure. Le 29 juin 2001, leur requête est accueillie d'où le présent pourvoi.
LE JUGEMENT DE PREMIÈRE INSTANCE
[15]
Le juge de la Cour supérieure, après
avoir déclaré que la décision de la CLP était au cœur de sa compétence et, par
conséquent, ne pouvait faire l'objet d'une révision judiciaire que si manifestement
déraisonnable, a conclu que tel était le cas. Selon lui, la CLP, au lieu
d'appliquer une disposition claire de la LATMP, s'était livrée à un exercice
d'interprétation où elle avait déformé et même nié l'intention du législateur. Il s'exprime ainsi :
[26]
The application of this principle leads to the inevitable conclusion that the
majority of the Commission has reached a result that necessarily requires the
importation of words that the legislature did not use. The text of section
431 of the Act could not be clearer in establishing the start of the
prescriptive period as the date of receipt of the payment.
[27]
As the dissenting commissioner correctly pointed out in the extract from her
reasons quoted in paragraph [22] above, if the legislature had intended
otherwise it would have been necessary to state that the prescriptive period
began to run from the date of determination that the benefit received by the
worker was not due or was excessive. In seeking to interpret the Act
instead of applying it, the majority of the Commission erred manifestly and
accordingly this Court must intervene.
(28) This result also accords well
with the necessity that claims under the Act be adjudicated promptly in
order to ensure that the C.S.S.T. can assert any claim for recovery within
three years of the receipt of the challenged payment. As noted in paragraphs
[9], [15] and [18] above, the various claims in this case were finally
determined at what can only be described as a rather lethargic pace. The
legislature surely did not intend that workers who may in good faith have
received income replacement to which they were ultimately found not to be
entitled should have to wait in some cases over five years to have the status
of their claims determined with what amounts to retroactive effect.
(je souligne)
LES PRÉTENTIONS DES PARTIES
[16] L'appelante et les intimés soutiennent et ont convenu lors de l'audition que la Cour supérieure ne pouvait intervenir que si la décision de la CLP était manifestement déraisonnable. Selon l'appelante, tel n'était cependant pas le cas, prétention rejetée par les intimés.
[17] Selon l'appelante, la CLP n'a pas rendu une décision manifestement déraisonnable en concluant que la prescription commence à courir au moment où le paiement devient indu, soit une fois rendue la décision finale créant la dette. En ce faisant, elle a tenu compte du processus de contestation propre au régime mis en place par la LATMP et a adopté la position dominante retenue par l'ancienne CALP. Finalement, son interprétation s'harmonise avec les dispositions du Code civil relatives à la prescription extinctive. Pour tous ces motifs, le premier juge ne pouvait intervenir et, encore moins, substituer son interprétation de l'art. 431 LATMP à celle de la majorité de la CLP.
[18] Les intimés répondent que le point de départ prévu par le législateur est celui du versement de la prestation. S'il avait voulu fixer le début de la prescription à la date de la décision niant le droit à la prestation, il aurait pu le préciser en choisissant d'autres termes qui ne prêtent pas à interprétation. Ils ajoutent que les décisions de la CLP ont un effet déclaratoire et non constitutif; par conséquent, il faut retenir que la dette existe à partir du moment où il y a eu paiement et que son exigibilité est suspendue jusqu'à l'expiration des délais de contestation ou jusqu'au jour de la décision finale. Si la CSST veut préserver ses droits pendant la période de non-exigibilité, elle doit envoyer une mise en demeure au travailleur en vertu de l'art. 432 LATMP.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[19] Les articles relatifs au recouvrement de prestations sont ainsi rédigés :
CHAPITRE XIII
RECOURS
SECTION I
RECOUVREMENT DES PRESTATIONS
430. Sous réserve des articles 129 et 363, une personne qui a reçu une prestation à laquelle elle n'a pas droit ou dont le montant excède celui auquel elle a droit doit rembourser le trop-perçu à la Commission.
431. La Commission peut recouvrer le montant de cette dette dans les trois ans du paiement de l'indu ou, s'il y a eu mauvaise foi, dans l'année suivant la date où elle en a eu connaissance.
432. La Commission met en demeure le débiteur par un avis qui énonce le montant et les motifs d'exigibilité de la dette et le droit du débiteur de demander la révision de cette décision.
Cette mise en demeure interrompt la prescription prévue par l'article 431.
433. La dette est exigible à l'expiration du délai pour demander la révision prévue à l'article 358 ou pour former le recours prévu à l'article 359 ou, si cette demande est faite ou ce recours formé, le jour de la décision finale confirmant la décision de la Commission.
434. Si le débiteur est aussi créancier d'une indemnité de remplacement du revenu et que sa dette est exigible, la Commission peut opérer compensation jusqu'à concurrence de 25 % du montant de cette indemnité si le débiteur n'a aucune personne à charge, de 20 % s'il a une personne à charge et de 15 % s'il a plus d'une personne à charge, à moins que le débiteur ne consente à ce qu'elle opère compensation pour plus.
435. À défaut du remboursement de la dette par le débiteur, la Commission peut, 30 jours après la date d'exigibilité de la dette ou dès cette date si elle est d'avis que le débiteur tente d'éluder le paiement, délivrer un certificat qui atteste :
1o les nom et adresse du débiteur;
2o le montant de la dette; et
3o la date de la décision finale qui établit l'exigibilité de la dette.
436. Sur dépôt de ce certificat au greffe du tribunal compétent, la décision de la Commission ou de la Commission des lésions professionnelles devient exécutoire comme s'il s'agissait d'un jugement final et sans appel de ce tribunal et en a tous les effets.
437. La Commission peut, même après le dépôt du certificat, faire remise de la dette si elle le juge équitable en raison notamment de la bonne foi du débiteur ou de sa situation financière.
Cependant, la Commission ne peut faire remise d'une dette qu'elle est tenue de recouvrer en vertu du quatrième alinéa de l'article 60 ou de l'article 133.
[20] Il y a lieu de les compléter par les articles suivants :
60. L'employeur au service duquel se trouve le travailleur lorsqu'il est victime d'une lésion professionnelle lui verse, si celui-ci devient incapable d'exercer son emploi en raison de sa lésion, 90 % de son salaire net pour chaque jour ou partie de jour où ce travailleur aurait normalement travaillé, n'eût été de son incapacité, pendant les 14 jours complets suivant le début de cette incapacité.
L'employeur verse ce salaire au travailleur à l'époque où il le lui aurait normalement versé si celui-ci lui a fourni l'attestation médicale visée dans l'article 199.
Ce salaire constitue l'indemnité de remplacement du revenu à laquelle le travailleur a droit pour les 14 jours complets suivant le début de son incapacité et la Commission en rembourse le montant à l'employeur dans les 14 jours de la réception de la réclamation de celui-ci, à défaut de quoi elle lui paie des intérêts courent à compter du premier jour de retard et sont capitalisés quotidiennement.
Si, par la suite, la Commission décide que le travailleur n'a pas droit à cette indemnité, en tout ou en partie, elle doit lui en réclamer le trop-perçu conformément à la section I du chapitre XIII.
129. La Commission peut, si elle le croit à propos dans l'intérêt du bénéficiaire ou dans le cas d'un besoin pressant du bénéficiaire, verser une indemnité de remplacement du revenu avant de rendre sa décision sur le droit à cette indemnité si elle est d'avis que la demande apparaît fondée à sa face même.
Si par la suite la Commission rejette la demande ou l'accepte en partie, elle ne peut recouvrer les montants versés en trop de la personne qui les a reçus, sauf si cette personne :
1o a obtenu ces montants par mauvaise foi; ou
2o a droit au bénéfice d'un autre régime public d'indemnisation en raison de la blessure ou de la maladie pour laquelle elle a reçu ces montants.
Dans le cas du paragraphe 2o, la Commission ne peut recouvrer les montants versés en trop que jusqu'à concurrence du montant auquel a droit cette personne en vertu d'un autre régime public d'indemnisation.
363. Lorsque la Commission, à la suite d'une décision rendue en vertu de l'article 358.3, ou la Commission des lésions professionnelles annuelle ou réduit le montant d'une indemnité de remplacement du revenu ou d'une indemnité de décès visée dans l'article 101 ou dans le premier alinéa de l'article 102 ou une prestation prévue dans le plan individualisé de réadaptation d'un travailleur, les prestations déjà fournies à un bénéficiaire ne peuvent être recouvrées, sauf si elles ont été obtenues par mauvaise foi ou s'il s'agit du salaire versé à titre d'indemnité en vertu de l'article 60.
(je souligne)
L'ANALYSE
I. Remarques sur les normes de contrôle applicables en révision judiciaire :
[21] Il est désormais bien établi que la première étape de tout contrôle judiciaire d'une décision d'un décideur administratif est la détermination de la norme de contrôle applicable selon la méthode pragmatique et fonctionnelle. Il s'agit d'un processus ainsi résumé par le juge Gonthier dans Barrie Public Utilities c. Association canadienne de télévision par câble, 2003 C.S.C. 28 :
[10] Il est bien connu que les cours de justice canadiennes adoptent une démarche pragmatique et fonctionnelle pour le contrôle des décisions administratives. L'énoncé de principe sur la détermination de la norme de contrôle à appliquer dans le cadre de la démarche pragmatique et fonctionnelle est exposé par le juge Bastarache dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, 1998 IIJCan 778 (C.S.C.), [1998] 1 R.C.S. 982; voir également Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19 (IIJCan), [2003] CSC 19. Selon le juge Bastarache, il faut prendre quatre facteurs en considération : (1) la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; (2) l'expertise du tribunal par rapport à celle du juge de révision sur la question en litige; (3) les objets de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause et (4) la nature du problème.
[22] Je souligne qu'aucun de ces facteurs n'est déterminant en soi, même la présence d'une clause privative intégrale, comme le rappelle, pour la Cour suprême unanime, la juge en chef McLachlin dans Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 C.S.C. 19 :
[25] C'est pour cette raison que, dorénavant, il ne suffit plus de classer une question donnée dans une catégorie précise de contrôle judiciaire et d'exiger sur ce fondement que le décideur ait rendu une décision correcte. De même, l'interprétation donnée par une cour de révision à une clause privative ou à un mécanisme de contrôle ne suffit plus à elle seule pour déterminer la norme de contrôle applicable : Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., 2001 CSC 36 (IIJCan), [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27. La méthode pragmatique et fonctionnelle appelle une analyse plus nuancée fondée sur l'examen de plusieurs facteurs. Cette méthode s'applique chaque fois qu'une cour entreprend le contrôle d'une décision d'un organisme administratif. Comme le professeur D. J. Mullan le signale dans Administrative Law (2001), p. 108, avec la méthode pragmatique et fonctionnelle, [TRADUCTION] « la Cour a établi une théorie générale ou unificatrice du contrôle des décisions de fond prises par tout décideur qui exerce une prérogative ou un pouvoir conféré par la loi ». Le contrôle des conclusions d'une instance administrative doit commencer par l'application de la méthode pragmatique et fonctionnelle.
[23] Encore plus récemment, dans S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 C.S.S. 29, le juge Binnie écrit pour la majorité :
[149] …L'examen de ces quatre facteurs, comme l'évaluation des éléments contextuels effectués pour déterminer la norme de contrôle applicable, n'a rien de machinal. Compte tenu de la vaste gamme de décideurs discrétionnaires et d'organismes administratifs, le critère est forcément souple et fait appel à une analyse fondée sur des principes – plutôt que des catégories – pour déterminer l'intention du législateur, qui doit nous guider.
[24] La Cour suprême nous rappelle aussi, dans Ryan c. Barreau du Nouveau-Brunswick, 2003 C.S.S. 20, qu'il n'existe que trois normes de contrôle possibles, la décision correcte, la décision raisonnable et la décision manifestement déraisonnable.
[25] Finalement, comme le rappelle la juge en chef McLachlin dans Dr Q, précité, au par. 21 : «La méthode pragmatique et fonctionnelle implique ainsi l'examen de l'intention du législateur, mais sur l'arrière plan de l'obligation constitutionnelle des tribunaux de protéger la légalité.»
[26] Pour ma part, je retiens des enseignements de la Cour suprême, quant à la méthode et aux principes qu'elle tente d'accommoder, qu'en présence d'une clause privative, la Cour supérieure agissant comme tribunal de révision judiciaire ne peut s'écarter de la norme de la décision manifestement déraisonnable à l'égard des décisions du tribunal spécialisé rendues sur des questions où il jouit d'une expertise ou encore où il exerce l'essence du mandat que le législateur voulait lui confier (par exemple, la détermination des faits et l'application à ceux-ci de la loi constitutive du décideur). Cependant, lorsqu'il doit trancher des questions d'une autre nature, telles celles relatives à des droits fondamentaux ou ne faisant pas appel à son expertise, le tribunal spécialisé peut être tenu de trancher correctement. Une réponse incorrecte peut alors suffire à entraîner un résultat que l'on qualifiera de décision manifestement déraisonnable (Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), 1995 IIJCan 148 (C.S.C.), [1995] 1 R.C.S. 157, par. 48 et 49; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), précité, par. 156; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63 (IIJCan), 2003 CSC 63, par. 14 et 69).
II. La norme applicable en l'instance :
[27] Il faut noter d'abord la présence d'une clause privative (art. 429.59 LATMP), ce qui «atteste persuasivement que la cour doit faire montre de retenue à l'égard de la décision» (Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 1998 IIJCan 778 (C.S.C.), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 30). L'intention du législateur semble donc être que les tribunaux supérieurs doivent faire preuve de beaucoup de retenue à l'égard de la CLP dans les domaines où elle jouit d'une expertise et où elle exerce le mandat que le législateur a voulu lui confier par opposition à tout autre décideur ou tribunal judiciaire.
[28] Ensuite, je retiens de mon analyse de la LATMP que l'expertise de la CLP et de ses membres a trait à l'indemnisation des accidentés du travail, au financement du programme et à la gestion du système d'indemnisation; dans ces domaines, cette expertise dépasse largement celle de la Cour supérieure, ce qui milite aussi pour de la retenue lorsque la nature du problème soulevé en révision judiciaire s'y rattache.
[29] En ce qui a trait aux objets de la LATMP dans son ensemble, ils consistent en la mise en place d'un système d'indemnisation des victimes d'accidents du travail sans égard à la faute, financé par les employeurs, d'une grande utilité sociale et régi par ses propres mécanismes de contestation que le législateur souhaite voir prendre fin au niveau de la CLP et non de la Cour supérieure ou de la Cour d'appel. Cela milite encore une fois pour de la retenue. Quant à l'art. 431 LATMP et les autres dispositions en matière de recouvrement des prestations reçues sans droit, ils constituent des composantes importantes du système mis en place par la loi.
[30] Reste la nature de la question qu'avait à trancher la CLP, soit le sens d'un article-clé de la LATMP quant au remboursement des indemnités reçues sans droit. Avec égards pour le premier juge, l'art. 431 LATMP est clairement susceptible de différentes lectures, ce que même la commissaire dissidente reconnaît. En d'autres mots, l'art. 431 LATMP est ambigu. La CLP devait donc l'interpréter. J'ajoute qu'il est acquis depuis longtemps que l'interprétation des lois a cessé, aux fins du contrôle judiciaire, d'être une science exacte et qu'en présence d'un texte de loi ambigu, plusieurs interprétations sont souvent raisonnablement possibles (Domtar c. Québec (CALP), 1993 IIJCan 106 (C.S.C.), [1993] 2 R.C.S. 756).
[31] À première vue, on pourrait soutenir que l'interprétation d'une loi est un exercice auquel les tribunaux sont aussi bien capables de se livrer que la CLP, ce qui ne militerait pas pour de la retenue. Cependant, la Cour suprême enseigne dans Conseil de l'éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, 1997 IIJCan 378 (C.S.C.), [1997] 1 R.C.S. 487, par. 39, qu'il peut y avoir dérogation à cette règle dans les cas où la loi est intimement liée au mandat du décideur et où celui-ci est souvent appelé à l'examiner.
[32] En l'instance, je suis d'avis que les commissaires peuvent être qualifiés d'experts dans l'interprétation des dispositions opérationnelles de la LATMP car intimement liées à leur mandat et souvent examinées par eux. Cela m'apparaît d'autant plus vrai quant à l'art. 431 LATMP, une disposition relative au fonctionnement du système mis en place par cette loi. Il s'ensuit qu'en présence de plusieurs interprétations raisonnablement possibles de cet article, les commissaires sont plus capables qu'une cour de justice de choisir celle la plus compatible avec les contraintes du système d'indemnisation mis en place par le législateur.
[33] J'en conclus quant à l'interprétation de l'art. 431 LATMP, qu'il y a lieu de retenir pour respecter, d'une part, l'intention du législateur démontrée dans la clause privative, l'objet de la LATMP et les fonctions de la CLP et, d'autre part, le principe de la légalité quant au problème de la nature de celui en l'instance, la norme de la décision manifestement déraisonnable, comme le suggèrent les parties sans par ailleurs avoir procédé à une analyse pragmatique et fonctionnelle.
III. La décision de la CLP était-elle manifestement déraisonnable ?
[34] La distinction entre la décision manifestement déraisonnable et la décision raisonnable simpliciter donne lieu à des difficultés comme le soulignait récemment le juge LeBel dans Toronto (Ville) c. S.C.F.P., précité. Ses remarques et critiques amèneront, peut-être, la haute instance à redéfinir ces concepts ou même à les fusionner. Entre-temps, il me faut appliquer la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[35] Voici comment le juge Binnie résume dans S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), précité, l'exercice de révision judiciaire lorsque la norme de contrôle est la décision manifestement déraisonnable :
[161] L'expression « décision (ou caractère) manifestement déraisonnable » est plus ancienne que l'arrêt Bibeault (1988) et l'analyse pragmatique et fonctionnelle : voir Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382, et Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227. Elle devait servir à décrire une norme de contrôle commandant une très grande déférence qui permettrait de soustraire les instances décisionnelles administratives à l'intervention excessive des tribunaux judiciaires. C'est dans ce sens que la jurisprudence subséquente en a fait la norme commandant la plus grande déférence : voir, par exemple, National Corn Growers Assn c. Canada (Tribunal des importations, 1990 IIJCan 49 (C.S.C.), [1990] 2 R.C.S. 1324; Baker; précité, par. 56; Suresh, précité, par. 29. Le caractère manifestement déraisonnable décrit simplement le point où, comme le précise l'arrêt Ryan, précité, « aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de maintenir [la décision] » (par. 52).
[162] Lorsqu'ils contrôlent une décision selon la norme de la décision raisonnable simpliciter qui commande moins de déférence, les juges peuvent évidemment devoir maintenir une décision qu'ils considèrent incorrecte.
[163] Si, à la lecture du dossier, nous pouvions conclure, d'une part, que différents ministres du Travail, agissant raisonnablement, auraient pu arriver à différentes conclusions sur la nécessité de satisfaire à des critères d'expertise et d'acceptabilité générale dans le milieu des relations du travail pour pouvoir présider un conseil établi en vertu de la LACTH , et d'autre part, que l'approche adoptée, en l'espèce, par le ministre se situait dans cette fourchette d'opinions raisonnables, alors le recours à la méthode pragmatique et fonctionnelle pour déterminer l'intention du législateur nous amènerait à nous en remettre aux choix qu'il a faits.
[164] Cependant, lorsqu'il applique la norme du caractère manifestement déraisonnable qui commande plus de déférence, le juge doit intervenir s'il est convaincu qu'il n'y a pas de place pour un désaccord raisonnable concernant l'omission du décideur de respecter l'intention du législateur. Dans un sens, une seule réponse est possible tant selon la norme de la décision correcte que selon celle du caractère manifestement déraisonnable. La méthode de la décision correcte signifie qu'il n'y a qu'une seule réponse appropriée. La méthode du caractère manifestement déraisonnable signifie que de nombreuses réponses appropriées étaient possibles, sauf celle donnée par le décideur.
[165] Une désignation manifestement déraisonnable est donc celle qui comporte un défaut « flagrant et évident » (Southam, précité, par. 57) et qui est à ce point viciée, pour ce qui est de mettre à exécution l'intention du législateur, qu'aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier logiquement de la maintenir (Ryan, précité, par. 52).
(je souligne)
[36] Dans cette affaire, parlant pour la majorité, le juge Binnie conclut que la décision du ministre du Travail de l'Ontario était contraire à l'intention du législateur, d'où manifestement déraisonnable, parce qu'elle ne tenait pas compte d'un facteur crucial voulu par ce dernier (la nécessité de désigner des arbitres d'acceptabilité générale, ce qui requérait une expertise en relation du travail, de l'indépendance et de l'impartialité) et s'appuyait sur un facteur non pertinent (choisir des juges retraités).
[37] Avec les plus grands égards pour le premier juge, je ne peux conclure à la lecture de la décision de la CLP que l'interprétation proposée par la majorité de l'art. 431 LATMP contient un défaut flagrant ou évident, ou encore qu'elle repose sur des facteurs non pertinents et ignore ceux prévus par le législateur, le tout résultant en une interprétation irrationnelle de l'art. 431. Au contraire, il est possible de lire les mots «paiement de l'indu» comme formant un tout et signifiant le moment où il est déclaré que le travailleur n'a pas droit à l'indemnité de remplacement.
[38] Le juge a choisi pour sa part de lire ces mots comme équivalents à «versement des prestations». Son interprétation est peut-être plus socialement acceptable, mais tel n'est pas le test. Il ne pouvait intervenir que si l'interprétation retenue par la majorité des commissaires ne pouvait rationnellement se concilier avec la LATMP, ce qui n'est pas le cas ici.
[39] Outre le fait que l'art. 431 LATMP ne réfère pas «au versement de la prestation» - un concept factuel - contrairement à plusieurs autres dispositions de la LATMP, mais au «paiement de l'indu» - un concept juridique -, il m'apparaîtrait incongru d'exiger de la CSST qui a reconnu le bien-fondé d'une demande d'un travailleur, de faire parvenir à ce dernier une mise en demeure de rembourser en vertu de l'art. 432 LATMP dès lors que l'employeur conteste la décision de la CSST. De plus, quels motifs d'exigibilité devrait-elle mentionner (art. 432 LATMP) ? De même, est-il approprié d'obliger le travailleur à alors enclencher le mécanisme de révision de la mise en demeure alors que la contestation de la décision de la CSST par l'employeur n'est pas encore décidée ?
[40] En résumé, l'interprétation de la majorité se situait dans la fourchette d'opinions rationnellement possibles, même après une analyse poussée de la LATMP. Le premier juge n'aurait pas dû intervenir.
LA CONCLUSION
[41] En conséquence, je propose d'accueillir l'appel avec dépens, d'infirmer le jugement de la Cour supérieure et procédant à rendre jugement, de rejeter la requête en révision judiciaire avec dépens.
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PIERRE J. DALPHOND J.C.A. |
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